中国基层改革脉动
原标题：中国基层改革脉动自公元前221年秦统一天下设立郡县制，不论中国历史上行*区划演进如何繁复多变，唯有县延续至今2234年未改。这说明县级*权在国家*权结构中处于承上启下、不可替代的重要位置，是国家大*方针的落实者，也是 海晏河清 的体现者。所谓 郡县治，则天下安 成为中国历代治世基本之道，事关国家兴亡大局，正在于此。目前，我国有2862个县级*府单位。现在，中国的确拥有北上广这样越来越多的国际大都市，但没有两千多个县域经济和社会的繁荣富足，中国难称 富强民主 ；中国有深圳、浦东和滨海这样的改革先发者，但如果改革不能在县域形成燎原之势，也难以取得今天这样的辉煌。进入新世纪以来，县级单位在社会和经济发展方面都面临着前所未有的新局面：一者，发展矛盾集中向县转移。农业税取消后，乡村*府职能大为弱化，基层矛盾解决的责任全部落在县级*府；二者，发展不平衡最突出表现在县域经济。县域经济处在工业经济与农业经济结合部，做好了能消除 二元经济 ，做不好就放大城乡差距；三者，城镇化进程的压力直接承担在县域社会。新型城镇化 主战场 在中小城市和小城镇，决定了县将是我国社会和经济发展的主题和难点。十八届三中全会将 提出综合改革方案，就全面深化改革进行总体部署。 这是数千位县委书记为下一步加快推动基层改革创新久已期待的 尚方宝剑 ，也是考验这些中国特色社会主义建设的 一线指挥员 的关键时刻。正如采访中一位县委书记直言， 上面说， 往东走 ，我们就要告诉老百姓，从哪儿到哪儿才是 往东走 。 在这改革大潮再次到来的历史一刻，数千位县委书记如何思考、如何期待？《瞭望》新闻周刊为此深入十位县委书记的工作第一线，听取了他们对中国改革和发展未来的肺腑之言。受访对象(以姓氏笔画排名)王韶华(中共河北省正定县委书记)王雪峰(中共黑龙江省青冈县委书记)王立彤(中共浙江省温州市鹿城区委书记)田志明(中共山西省襄垣县委书记)冯守权(中共辽宁省法库县委书记)李建阳(中共云南省石屏县委书记)张仕雄(中共贵州省福泉(县级)市委书记)唐献泰(中共河南省汤阴县委书记)高昇(中共内蒙古自治区陈巴尔虎旗委书记)周斌(中共江苏省常州市武进区委书记)中国改革的基层动力《瞭望》：新阶段改革的基层动力在哪里？什么样的方向和目标才能获得基层干部群众的积极回应和支持？张仕雄：改革，既是设计的，也是实践中走出来的。中国改革中的好多东西，都是基层创造出来的。没有人民群众的积极参与，中国的改革无法前进。没有群众的应者云集，顶层设计无法真正实践，更无从谈起全面推广。因此，改革的基层动力首要源于基层群众的支持和参与，改革的终极目标是为了人民群众能获得更多利益，过上更好生活。要想改革得以顺利推进，必须按照公平正义的原则，秉持 以人为本 的理念，让改革的红利更好地惠及全体人民群众，才能最大限度地调动广大基层群众支持和参与改革的积极性和主动性。我想，这才是改革所要努力的方向。周斌：第一，改革要让大部分人得益。改革发展的目的就是为了让广大老百姓生活得更好；第二，衡量改革是否成功的标准在于是否让发展水平得到了提高。首先，我认为顶层设计非常重要。这就是为什么大家对十八届三中全会寄予很大希望。只有通过科学的顶层设计，先发现问题，再采取可操作性强的措施，改革才能推进下去。其次，地方上也要不断地大胆探索。中国经济社会的发展没有现成模式，从全球的发展来看，也是各国有各国的情况，发展阶段、人文理念、发展支撑都不一样。所以，必须在鼓励改革、大框架支持改革的大背景下，地方要大胆探索。冯守权：我认为，改革动力主要来自三个方面：一是实现 中国梦 的客观需要。习近平总书记说， 中国梦 是民族的梦，也是每个中国人的梦。这个梦想在我们手中、在我们心中，也在新一轮改革的伟大实践中，需要我们每个人扎扎实实地去做。二是新一轮发展的必然要求。就基层而言，让要素自由流动，最大限度地优化资源配置，实现高质量的城镇化，只能通过深化改革来完成。尤其是我们在新型城镇化上推进产城融合、以产带城、以城促产，已经成为改革发展重要推动力。三是人民群众的所想所盼。要进一步提高人民群众的生活水平，保障他们的民主权利，改革就是要进一步顺应发展的新形势，顺应人民过上美好生活的新期待。田志明：怎样才能最大地激发生产能力，怎样才能最公平地解决和改善民生，这是最大的动力。一项*策或是一个方案的出台好不好，检验的标准就是老百姓拥护不拥护，承认不承认。当年小岗村的改革，那不是说你同意不同意，那是一夜之间就在全国推开，就是因为老百姓认可它。比如，对电动自行车刚制定*策的时候，存在着各种各样的辩论，如该不该上路等，或是存在什么问题等。但这一潮流是抵挡不住的。县城老百姓认可它，汽油摩托车就自然淘汰了。可见，关键看实践。我觉得还是要大胆放开，顶层设计和基层首创一定要相结合。要在更大范围内放开基层创新的自由度，给予更多的空间。王韶华：现在，改革已经到了深水区，深水区的最大问题就是社会利益的调整，非常难。现在社会上的情绪大，表面看是大家心理越来越脆弱、火气特别旺，实质是利益调整问题。他们应该得到的利益没有得到，或者某种人得到利益的方式太容易，而不是按照劳动和付出匹配。农村农民利益、城市居民利益、国家和地方的利益、国家和个人之间的利益如何调整，方方面面交织在一起，就得让顶层设计更加科学，才能释放出全新的改革动力。最近，中央媒体开始宣传黑龙江农村改革，实际上就是土地流转，从原来的所有权与经营权分离，到现在经营权和收益权进一步分离。这种改革就激发了农村一场大的革命。可以说，特别是现在很多问题不是靠推动就能解决的，得让十三亿人民的内生动力激发出来，这样社会才能出现良性的高质量发展。高昇：改革的动力应该是最大限度地解放生产力，从而激发基层发展的活力。对我们牧区而言，最大的问题就是改善牧区的生产生活问题。一方面，要推进草原畜牧业的产业化经营，提高牧民群众的收入，处理好衣食住行、生老病死等问题，让牧民群众无后顾无忧；另一方面，要不断缩小牧区的贫富差距，提升牧民群众的幸福指数。只有让牧民们更多地得实惠，更多地享受到改革带来的红利，牧民群众才会真心拥护改革，才能形成新一轮改革的基层动力。唐献泰：如果不以李克强总理所说的 壮士断腕 的决心来改革，中国下一步就可能走向衰退。改革已经到了非改不可的地步，这就是当前改革的动力。目前，这个动力还来自高层的清醒认识。新一届领导集体上台后，敢于把这层帷幕撩开，非常令人敬佩。不管后面改革如何展开，这种勇气和高瞻远瞩的决心，让我们对中国的改革和发展充满信心。现在，基层改革为啥缺乏动力？一是基层的改革存在风险。同一件事，不同的人有不同的认识。搞改革，有可能引起关注，这个关注有可能是正面的，也可能是负面的。一旦是负面的，就会对改革者产生影响，甚至危及*治生涯；二是改革开放35年，形成了呈部门或阶层式固化的既得利益团体。这些既得利益团体是改革的最大阻力。改革就得先革自己的命。我觉得来自心底的改革原动力，是对国家和民族的高度责任感。这不是唱高调，作为一个共产*员而且是一方水土的带路人，必须时刻记住，跟人民、国家和民族的大利比起来，个人的利益太渺小了。基层改革难点何在《瞭望》：当前改革难点集中在基层，主要体现在什么问题上？如何从基层看待改革突破的关键点？王立彤：我感到的困扰有两个：第一，不知道改革的边界在哪里。基层呼吁放权，上头也说要大胆地试、大胆地闯，但是我们担心这种试和闯就在违法违规。因此，一遇到法律*策瓶颈，就不敢突破。第二，*府的责任到底有多大？改革的方向是 大市场小*府 ，是 有限责任 的*府。但在实际中，一个 无限责任 的*府和 有限权力 的*府是一对尖锐的矛盾，时常困扰基层干部。我认为，基层*府要警惕成为一个 无限责任承担者 的*府。现在，市场主体呼吁最强烈的是要素资源改革。现有体制下，要素资源改革步履维艰。如现阶段对资本和资金还未进行市场化管理，给民营企业造成很大的困难。由于金融改革没有市场化机制，导致温州民间出现了金融信贷中的联保责任机制。这是很危险的 多米诺骨牌 ，一旦一个风险点失控，就可能出现一批崩盘。当然，这不仅仅是温州的问题，全国不少民营经济发达的地方都或多或少存在这个问题。现在不仅仅是经济建设问题，还有社会发展秩序的问题也不容忽视。在社会管理方面，当前存在很多矛盾，如管理手段缺失，管理权责授权不够到位，有时候让基层难以应付，因此社会管理改革也是众所期盼。田志明：我认为，改革主要是要理顺关系、调整结构、改变功能、整合资源，特别是要综合性地推进改革，而不能说是在哪一个部门、哪一个领域或哪一个方面进行改革。最近，一位企业家就跟我提起一件事，他说以前自己没有搞过生产类的企业，主要是服务性企业等方面积攒了一定的资本。现在想搞生产性的企业，就遇到了一个两难选择。这不是哪一个部门有意刁难的问题。他在注册公司的时候，遇到的情况是注册生产性项目的企业，必须得有有关部门的立项和批复的文件，他就去这些部门申请。但批项目的部门就说，必须有注册的公司，才能给你批项目。这就进入了 先有鸡还是先有蛋 的怪圈了。我们在考虑改革的时候，或出台文件的时候，尤其需要考虑到*策的整体性和协调性。在基层实践中，我们就从串联式的审批改成并联式的审批，也就是所有的项目一次性都到一个地方审批，这样效率就提高了。我觉得，现在上上下下各方面，服务的意识都有了，但在执行到部门规章的时候，很多时候是矛盾和冲突的。把这些矛盾和冲突降到最低化，我们的效率就会大大提高了。现在要么是相互掣肘，要么是互不相连，或者是各自强调自己那一方面的，就容易出现各种问题。王韶华：市场主体如何能够在国家管理、法律法规基础之上相对自由地推进经济发展，这是一种理想的状态，如何能实现？*府应该管，但是怎么管是应该去研究的。我个人感觉有些事情我们是管得太多了。这是两只手的问题，一个是市场调节，一个是*府，两只手都应该发挥作用。比如高铁经济，地方*府必须考虑如何发挥高铁经济的红利。正定高铁站到北京一小时里程，北京那么多高科技企业，如何让这些企业的作用辐射出来，或者在我这加工，或者把我这作为研发基地。现在，怎么去激发市场主体的作用？让*府管理的作用和市场调节的作用都能发挥出来，是最值得探索和研究的。唐献泰：从基层来讲，我觉得现在改革的难点，最大的问题体现在事权和财力的不匹配上。上世纪90年代，中央开始收权，土地、工商、质检等都收回去了。关键在中国这种单一制*府的特点是 上面千条线，下面一根针 ，发展和稳定的基本责任全都压在基层*府头上。最难的就是县委书记这个群体，上到国之大计，下至油盐酱醋，都要管。靠什么来管？手里要有钱，但是钱从哪里来？当时的环境下，中央实行分税制改革是完全正确的。中央没有钱，一些大事是干不成的。这几年，国家集中利用强大的财力，办了很多大事。现在又转回来了，该地方的基础设施建设了，比如城镇化建设。但是大部分钱国家已经收回去了，地方没有钱怎么办？只能搞土地财*。所以，事权和财力不匹配的问题在基层声音最大。冯守权：发展的瓶颈往往就是改革的重点和难点。以农业发展为例，中央连续十年一号文件关注三农问题，但实践中仍然有很多难题需要解决。具体如农村金融，需要尽快破题，如今农业本身缺乏资金，但农村资金大部分流入城市，包括农字号的银行基本都很少为农业提供有力的金融支持，办理农村贷款业务的金融机构基本就是农村信用社和邮*储蓄，这是远远不够的，这一问题直接关系到农业现代化前景，需要中央出台有针对性的*策。又如农业科技问题，现在农民有种植经验但是缺乏熟练的农业技术，因此农业需要专业的农技人员，只有建立一支高素质的农业科技队伍，现代农业才有希望，但现实的情况是大学生普遍不愿回乡，包括学农的学生也更倾向于留在城市。如何解决这一问题，我以为，要建立一套规范的*策制度。比如，医疗行业，现在农村医疗条件与城市差距很大，不仅是设备，更重要的是缺乏高素质的医疗人员，可以规定城市里的医生必须到农村来服务若干年才能评职称，平衡城乡医疗差距，教师职业、农业人才等也可以采取类似的方法，而不是现在的支农、支教。从这个角度而言，这些实际上还算不上改革，而是*策问题。我们现在缺乏的就是配套的、有导向性的*策。张仕雄：改革在基层的呼声最高、最强烈，但困难也最大。一是改革动力的释放空间受限。我国现行*治体制决定了地方的权力主要源于上级授权，除明文授予地方*府的权力外，地方*府不得擅自改革，如项目和土地审批、矿产资源勘探、投资分配等。基层权力过于依赖上级的授予，导致基层改革虽有动力却没权力，过分依赖顶层设计。当基层发现问题时，不是考虑如何破除制度障碍，使生产活力得到及时解放，为上级改革提供 样本 ，而是寄希望于顶层设计。二是改革的风险和成本巨大。改革多是对旧体制或法律的破坏式创新，从某种意义上讲，改革甚至是对既有制度和上级权威的挑战，改革往往被认为是 自找麻烦 ，大部分人不会甘冒风险推行改革。三是受既得利益者的阻碍。当前，我国已经进入改革的深水区和攻坚期，无论方案多么周密、智慧多么高超，改革总会遭到既得利益者的反对。对于改革者来说，能认真听取民意，又不为流言所动，既需要智慧和审慎，更需要有勇气与担当。一方面需要基层敢于打破思维定式，敢于破冰，勇于亮剑，推动改革发展；另一方面，则需要上级出台一系列鼓励改革的*策措施，免除改革者后顾之忧。李建阳：石屏县面临的最大问题是经济总量小、工业基础差、财*收入低。目前，县级在社会资源和公共配套设施上存在很大的缺口和不足，满足不了日益增长的城市人口对在住房、交通、医疗、教育上的需求。想要立竿见影地解决这个问题是不可能的，必须依靠县级的快速发展来解决，这就需要一个过程。一方面国家应当加强对县级公共设施建设的投入，尽快完善县级各项公共设施；另一方面，作为发展的主题，县级应当合理规划，加大发展社会事业的决心和能力。高昇：我们农牧地区主要集中在草牧场的经营体制、功能区体制建设、二元结构改革、牧区产权制度改革以及资源要素配置的市场化改革等方面。比如，草牧场的经营体制问题，十一届三中全会后，牧区也按照包产到户的原则，分包草场到牧户，在当时极大地提升了牧民生产的积极性。但随着时代的发展，这种单打一式的分散经营已经制约了牧区经济的发展。目前，很多牧民通过求学、打工等多种途径离开了牧区到城市定居，牧区人口大幅下降，将来谁来放牧？这是个问题。这样的问题不解决，牧区的发展就没有希望。王雪峰：改革不是论证出来的，不能只靠顶层设计。每一项改革，牵一发而动全身，错综复杂、敏感脆弱，涉及利益格局的重大调整，涉及体制机制的藩篱束缚，涉及经济基础和上层建筑的整体建构，从来不是一蹴而就的。就基层而言，上级*策存在 打架 现象，部分*府部门职能交叉重叠、职责不明，导致基层在执行上级*策过程中无所适从。周斌：相比中西部县市，武进虽然情况较好，但在全球化大背景下参与到世界分工大体系，我们的竞争力还是比较弱的。在全球产业分工当中的层次还比较低，很多是通过相对廉价的劳动力来取得竞争优势。在整个产业链当中，仍处在被配套、中下游的状况。其次，三十多年的发展对我们的生态环境造成了比较大的损害。虽然这些年来也在不断加大环保的投入，但总体而言，我们的环境还有很大的改善空间。第三是人才的短缺。虽然说每年受高等教育的人数在不断增加，但是基础技术的研究人才、中高级的应用人才，尤其是有全球化眼光的专业人才，比较缺乏。